Quem é o pai do Bolsa Família? Veja a história do programa que tirou o Brasil do Mapa da Fome

Criado em outubro de 2003, no primeiro governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), o Bolsa Família tem pais e mães e não nasceu de uma única iniciativa. O programa levou anos até se tornar a maior política social de combate à fome e à pobreza do país.

O benefício reuniu iniciativas novas, desenvolvidas durante dois anos no âmbito do projeto Fome Zero, e outros programas de transferência de renda que já existiam no governo federal. Hoje, atende cerca de 20 milhões de famílias por mês, com o pagamento de um valor mínimo de R$ 600 a cada uma delas.

O programa nasceu da tentativa de integrar iniciativas que funcionavam de maneira dispersa, com regras e estruturas administrativas próprias. O Bolsa Família incorporou o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação e o Auxílio-Gás, além do Cartão Alimentação. O Cadastro Único, criado em 2001, passou a integrar a estrutura de identificação das famílias beneficiárias.

"Juntar os instrumentos significava melhorar o alcance e a coerência da proteção, e não apenas trocar o nome de programas", afirma José Graziano da Silva, economista que coordenou a elaboração do Fome Zero e foi ministro extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome entre 2003 e 2004.

Segundo Graziano, a unificação foi resultado de um processo de discussão que envolveu diferentes áreas do governo. Ele destaca a atuação da historiadora Ana Fonseca, que liderou as discussões sobre a integração das transferências de renda, e afirma que, sem a coordenação política do presidente Lula, não teria sido possível definir o modelo de gestão atual, com a abrangência de um programa tão amplo.

O Bolsa Família foi criado pela Medida Provisória 132, de 20 de outubro de 2003, e instituído por lei em janeiro de 2004. O programa ampliou o alcance da proteção social e passou a atender milhões de famílias em situação de pobreza e extrema pobreza.

A iniciativa também integrou as políticas de combate à fome associadas às duas saídas do Brasil do Mapa da Fome.

O programa chegou a ser encerrado na gestão de Jair Bolsonaro (PL) e substituído pelo Auxílio Brasil, mas foi retomado em 2023, quando Lula assumiu o terceiro mandato.

Para o pesquisador Luciano Gomes dos Santos, professor de Ciências Sociais do Centro Universitário Arnaldo Janssen, em Belo Horizonte (MG), o Bolsa Família deve ser entendido como uma construção histórica e institucional.

"Ele responde a um problema do Brasil: a pobreza e a desigualdade", afirma.

A trajetória do programa também está relacionada à mobilização da sociedade civil contra a fome, incluindo iniciativas lideradas pelo sociólogo Herbert de Souza, o Betinho, perseguido durante a ditadura militar.

Até 2001: iniciativas para enfrentar a pobreza

A história do Bolsa Família passa pela mobilização da sociedade civil contra a fome e pela atuação de Ruth Cardoso, antropóloga, socióloga e primeira-dama que, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, presidiu o Conselho da Comunidade Solidária.

À frente da iniciativa, criada em 1995, Ruth procurou aproximar o governo das organizações da sociedade civil para articular ações de combate à pobreza. Sua atuação se somou a outras políticas e mobilizações que antecederam o Bolsa Família.

Entre elas, estava a Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida, lançada em 1993 e associada ao sociólogo Herbert de Souza, o Betinho, que mobilizou a sociedade brasileira em torno do combate à fome.

Nos anos seguintes, foram criados programas federais que posteriormente seriam integrados ao Bolsa Família. Em abril de 2001, o governo instituiu o Bolsa Escola, que vinculava a transferência de renda a critérios relacionados à educação.

Naquele mesmo ano, surgiu o Bolsa Alimentação, voltado à área da saúde. Em 2002, foi criado o Auxílio-Gás, destinado a ajudar famílias de baixa renda na compra de gás de cozinha.

O Cadastro Único, também criado em 2001, tornou-se uma das principais bases do Bolsa Família, por reunir informações sobre as famílias de baixa renda.

Em outubro de 2001, o Instituto Cidadania apresentou o Projeto Fome Zero, coordenado por José Graziano e desenvolvido com a participação de pesquisadores, movimentos sociais, sindicatos e organizações da sociedade civil.

O diagnóstico era de que a fome no Brasil não decorria da falta de alimentos, mas da desigualdade, que impedia parte da população de comprá-los.

Com base em dados da Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) de 1999, o projeto estimava um público potencial de 44 milhões de pessoas, distribuídas em 9,3 milhões de famílias.

Segundo Graziano, o número era uma estimativa construída a partir da renda e do risco de não conseguir comprar alimentos.

A proposta reunia medidas emergenciais para atender quem precisava de comida imediatamente e iniciativas destinadas a enfrentar as causas da pobreza. Entre elas, estavam o apoio à agricultura familiar, o acesso à água e a criação de oportunidades de trabalho e renda.

O projeto também previa um programa de transferência de renda para ampliar a capacidade de compra de alimentos das famílias mais pobres e estimular a economia local.

2003: Bolsa Família nasce no contexto do Fome Zero

O Bolsa Família nasceu no contexto de uma iniciativa mais ampla, o Fome Zero, cujo projeto havia sido apresentado em 2001, sob a coordenação do economista e agrônomo José Graziano.

Durante dois anos, Graziano liderou uma equipe de pesquisadores e especialistas que buscavam desenvolver uma estratégia para enfrentar a fome no país.

O compromisso de garantir que todos os brasileiros pudessem fazer três refeições por dia foi assumido por Lula em seu discurso de posse, em 2003.

Naquele ano, o Fome Zero passou a orientar uma estratégia abrangente de combate à fome e à pobreza. Graziano assumiu o Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, responsável pela implantação inicial da iniciativa.

Uma das primeiras medidas foi o Cartão Alimentação, benefício de R$ 50 mensais por família, destinado à compra de alimentos. O programa começou a ser implantado no semiárido, em municípios como Guaribas e Acauã, no Piauí.

A execução, porém, enfrentou dificuldades. O governo precisava identificar famílias que não apareciam nos cadastros existentes, organizar os pagamentos e adaptar a política a municípios com capacidades administrativas muito diferentes, segundo Graziano.

Em localidades menores, foram formados comitês gestores com a participação de integrantes da comunidade para ajudar a selecionar beneficiários e acompanhar a execução. A proposta era aproximar a política da população e ampliar o controle social.

"Uma das grandes dificuldades era alcançar pessoas que sequer apareciam adequadamente nos poucos e incompletos cadastros então existentes", afirma o ex-ministro.

Em outubro daquele ano, a Medida Provisória 132 criou o Bolsa Família. O objetivo era unificar os procedimentos de gestão e execução das ações federais de transferência de renda que estavam distribuídas entre diferentes programas.

"A grande inovação naquele momento foi reunir programas que estavam dispersos em diferentes áreas do governo", afirma Luciano Santos.

2004: programa é instituído por lei

Em janeiro de 2004, a medida provisória que criou o Bolsa Família foi convertida na Lei 10.836. A legislação formalizou a unificação do Bolsa Escola, do Bolsa Alimentação, do Auxílio-Gás e do Programa Nacional de Acesso à Alimentação.

O Cadastro Único, criado anteriormente, passou a integrar essa estrutura de identificação das famílias de baixa renda.

O programa também estabeleceu diferentes tipos de benefício, de acordo com a situação das famílias. Já havia uma parcela básica destinada a famílias em situação de extrema pobreza e benefícios variáveis relacionados à presença de crianças, adolescentes, gestantes e mulheres que amamentavam.

A articulação da unificação foi liderada pela historiadora Ana Fonseca, segundo Graziano, com a participação de diferentes ministérios e a coordenação política do presidente Lula.

O processo envolveu debates sobre gestão, responsabilidades e integração das informações.

"Todos eram favoráveis e debatíamos como realizá-la", diz o economista, ao descrever as discussões entre os órgãos do governo.

Segundo ele, havia diferenças sobre o modelo de gestão e a autonomia de cada área, mas não uma divisão simples entre pessoas favoráveis e contrárias à integração.

2005 a 2010: expansão e aperfeiçoamento da gestão

Nos anos seguintes, o Bolsa Família ampliou sua cobertura e aperfeiçoou os mecanismos de gestão.

Os municípios ganharam papel importante no cadastramento das famílias e no acompanhamento das condicionalidades relacionadas à educação e à saúde.

Também foram criadas regras para evitar que uma pequena melhora na renda provocasse a perda imediata do benefício.

A chamada regra de permanência permitia que as famílias continuassem recebendo a transferência por determinado período, mesmo após ultrapassarem o limite de renda previsto para o ingresso no programa.

Em 2010, o Bolsa Família atendia cerca de 12,8 milhões de famílias, ou quase 50 milhões de brasileiros, segundo registros históricos do programa.

2011: Bolsa Família integra o Brasil Sem Miséria

No governo Dilma Rousseff (PT), o Bolsa Família passou a fazer parte do Brasil Sem Miséria, lançado em 2011.

A estratégia buscava articular a transferência de renda com o acesso a serviços públicos e iniciativas de inclusão produtiva.

O Bolsa Família continuou sendo um dos instrumentos de combate à pobreza, mas passou a integrar uma política mais ampla, voltada também ao enfrentamento da extrema pobreza.

2021: Auxílio Brasil substitui o Bolsa Família

Durante a pandemia, em 2020, o auxílio emergencial foi concedido temporariamente a trabalhadores informais, autônomos e pessoas de baixa renda afetadas pelo isolamento social.

O governo de Jair Bolsonaro sugeriu inicialmente um valor de R$ 200, posteriormente ampliado pelo Congresso para R$ 600 mensais.

Em dezembro de 2021, também durante o governo Bolsonaro, a Lei 14.284 criou o Auxílio Brasil em substituição ao Bolsa Família.

A mudança ocorreu em um contexto de críticas de integrantes do governo ao modelo anterior de transferência de renda, especialmente em relação aos possíveis efeitos do benefício sobre a inserção dos cidadãos no mercado de trabalho.

Na época, a nova legislação reorganizou a estrutura dos pagamentos e criou modalidades como o Benefício Primeira Infância, o Benefício Composição Familiar e o Benefício de Superação da Extrema Pobreza.

"Uma das mudanças mais significativas ocorreu na forma de calcular e estruturar o benefício", diz Santos.

O Auxílio Brasil também passou por alterações nos valores pagos durante 2022, quando o benefício foi elevado para R$ 600 mensais até dezembro daquele ano. A medida foi alvo de críticas de adversários do governo, que a classificaram como eleitoreira.

A substituição interrompeu a continuidade jurídica do Bolsa Família, tal como definido pela lei de 2004, embora a política de transferência de renda tenha permanecido sob outro nome e com regras diferentes.

2023: Bolsa Família é retomado

Em junho de 2023, a Lei 14.601 instituiu novamente o Bolsa Família, em substituição ao Auxílio Brasil.

A nova legislação criou uma estrutura própria de benefícios e estabeleceu, entre outros critérios, a inscrição no Cadastro Único para a elegibilidade ao programa.

Também extinguiu os benefícios financeiros previstos na legislação do Auxílio Brasil.

Para Graziano, a avaliação das mudanças deve considerar os resultados concretos, e não o nome adotado por cada governo. Ele afirma que a elevação dos benefícios amplia a proteção financeira.

O economista também defende que as condicionalidades relacionadas à saúde e à educação sejam tratadas como instrumentos para assegurar direitos.

Se uma criança deixa de frequentar a escola por falta de transporte, por exemplo, o problema precisa ser enfrentado pelo poder público, e não atribuído à família.

"Uma política social precisa também de estabilidade institucional e previsibilidade. As famílias não podem viver na dúvida sobre sua continuidade", afirma.